宋才发教授发表论文：边境治理现代化的历史积淀和宪法保障

中国是世界上最早建立边疆制度并实施边境治理的国家。边疆安全是“总体国家安全观”的重要组成部分，边境治理现代化是一个具有长期性、动态性的发展过程。宪法为边境治理和国家安全体系构建提供根本法依据，要准确认识和科学把握国家安全体系的基本内涵，把边境地区整体发展纳入中国式现代化战略全局，边境治理工作要坚持以铸牢中华民族共同体意识为核心。边疆治理为边境治理现代化积淀丰富的历史经验：“华夷一家”的边境治理塑造了多元一体的国家形象，“边县共治”是实现边境治理目标的制度载体，必须持续增强边境安全治理与秩序管控能力建设。新时代边境治理现代化实践创新的重要举措为：“合力治边”是边境治理现代化的重要方略，加快构建边境地区新型网络犯罪的预防体系，着力推进边境治理体系和治理能力现代化。由广西壮族自治区民族宗教事务委员会主管、广西民族研究中心主办的国家社科基金资助期刊、中文核心期刊、中国民族学类核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、中文社会科学引文索引来源期刊《广西民族研究》， 2025年第6期发表宋才发教授《边境治理现代化的历史积淀和宪法保障》论文。《广西民族研究》主编黄金海，副主编黄仲盈，论文责任编辑李妍。

标准参考文献：宋才发.边境治理现代化的历史积淀和宪法保障[J].广西民族研究,2025(6):201-210.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，博士生导师，内蒙古财经大学特聘教授。

边境治理现代化的历史积淀和宪法保障

宋才发

一、问题的提出

中国是世界上最早建立边疆制度并实施边境治理的国家。从地理区位上看，边境隶属于边疆，边境位于祖国的边陲抑或国家的边防线上。历代王朝国家的“中心区域”，均被称之为“华夏文化区”；而那些居住在非中心区域，尤其是世居在“边陲”的居民，则统统被划分为“四夷”（即东夷、西戎、南蛮和北狄），故“边疆”在历史上又被称之为“夷狄之地”。王朝国家为了实现对边缘区即边境地区的有效治理，把“边缘区”从建制上单独划分出来，按照“边疆制度”派遣重兵驻守或派大臣镇守，这种隶属于国家疆域的特定区域，就是历史教科书所说的“边境地区”。自有国家文明肇始，王朝国家日渐形成了中原华夏和边缘四夷的“天下观”，因而中国素有典型“边疆国家”的特征。

边疆安全是总体国家安全观的重要组成部分。边疆是拱卫国家中心地带的边界性区域，自古以来就是一条维护封建王朝国家安全的地域藩篱。边疆治理历来是由国家主导的，目的在于稳妥解决国家面临的边境安宁问题。如何理解“边疆”和“边境”的内在关联与基本区别，本质上是科学理解国家如何运作的问题。“陆地边境”是一个与“陆地边疆”密不可分的概念，边境说到底就是国家的边界。“总体国家安全观”是习近平在统筹推进国家安全理论和实践创新中提出的战略思想，它以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障，是新形势下维护和塑造中国特色大国安全的强大思想武器，对边疆民族地区做好民族团结、社会稳定、边境安宁工作具有重要指导意义。边境安全治理仍然是当下国家安全治理体系中的弱项和短板，直接影响和制约着国家重大战略安全的顺利实施。2015年3月习近平在参加广西人大代表团审议时指示：“要加大对边境地区投入力度，依法加强社会治理、深入推进平安建设，依法管控边境秩序、维护边境地区安全稳定”。党的十八大以来，习近平全方位审视边疆发展形势的新趋向、边疆安全的新变化、边疆问题的新表现，深入云南、广西、内蒙古、新疆等边疆地区考察调研，以“兴边富民”“稳边固边”推进强国建设和中华民族伟大复兴，逐渐形成了关于边境治理现代化的重要思想。习近平把确保边境地区社会稳定和长治久安，作为推动边疆地区高质量发展的总目标和总抓手，强调“有国才能有家，没有国境的安宁，就没有万家的平安。”

边境治理现代化是一个具有长期性、动态性的发展过程。边境地区既是边民的生活载体，又是国家主权和领土的重要组成部分，它不仅担负着维系总体国家安全的重大历史责任，而且事实上承载着增强民族团结、增强国家认同的历史使命。中国自古以来就是一个统一的多民族国家，“中华民族”作为一种族称，是伴随着近代以来民族主义的兴起才出现的，但是中华民族作为一种客观实体早就存在了。“中华民族共同体”把民族和国家完美地契合在一起，“铸牢中华民族共同体意识”深刻揭示了边境治理的内涵，“边境治理”与“铸牢中华民族共同体意识”因之而完美地契合在一起。中华民族共同体意识是民族团结之本，只有铸牢中华民族共同体意识，才能增进各民族对中华民族的自觉认同，夯实民族关系发展的思想基础，推动中华民族成为认同度更高、凝聚力更强的命运共同体。新时代“治疆方略”是在第三次中央新疆工作座谈会上确立的，习近平阐释了新时代“治疆方略”的基本内涵，强调要“完整准确贯彻新时代党的治疆方略”，“依法治疆、团结稳疆、文化润疆、富民兴疆、长期建疆，以推进治理体系和治理能力现代化为保障”。当下和未来需要准确把握新时代“治疆方略”的基本含义，坚持治国与治边、治边与稳边的辩证统一，集合、整合、统合各方面力量，积极发动边境地区各族人民共同参与边境事务治理，形成雄厚的治理边疆的综合实力，构建一个平等、和谐、安全的边境民族地区。

二、构建国家安全体系的宪法依据和共同体意识

（一）宪法为边境治理和国家安全体系构建提供根本法依据

《宪法》确立维护和巩固国家安全的法治责任。《中华人民共和国宪法》以下简称为《宪法》，为“巩固国家的独立和安全”提供了《宪法》依据和根本法基础。自“五四宪法”肇始，历部《宪法》都设置了“国家安全”条款。有关国家安全极端重要性的规定，并非仅仅限于抑或集中于《宪法》的某一具体条款，几乎遍及《宪法》的序言、总纲、公民的基本权利与义务、国家机构等章节的诸多条款之中。这些《宪法》规定对于“总体国家安全”和“国家安全法治体系”的完善，具有牵一发而动全身的功能作用。有关国家安全法律概念的定义，2015年由《中华人民共和国国家安全法》（以下简称为《国家安全法》）首次提出并确认，“总体国家安全”概念也因之而全面体系化入法。随后党的二十大报告第十一章，专章论述“国家安全”问题，提出要“强化国家安全工作协调机制，完善国家安全法治体系”。至此国家安全概念被广泛应用于边疆治理和法律实践的各种场域，无论是在顶层设计的国家安全法治战略中，还是在具体的国家安全立法实践中，国家安全始终处于“元概念”的核心语词地位。随着世界百年未有之大变局不确定性的不断加剧，以及我国全面深化改革与开放实践的快速发展，《宪法》中国家安全条款事实上面临着内生型和输入型两大风险的威胁和挑战，国家安全法治体系的根本法基础亟待进一步加强。当下和未来有必要进一步运用《宪法》修改、《宪法》解释和立法细化等多种手段，从以下几个方面完善《宪法》中的国家安全条款：一是强化《宪法》中国家安全概念的法定化、精准化；二是为国家安全领导体制提供根本法基础；三是补强非传统领域国家安全《宪法》条款及其法律实施体系；四是明确国家安全和公民基本权利平衡的基本要素。

（二）准确认识和科学把握国家安全体系的基本内涵

《国家安全法》是边境治理和维护边境安全的根本遵循。国家安全能力建设在“总体国家安全观”的指引下，突出系统统筹和过程整合，以政治安全、人民安全和国家利益至上相统一为价值基础，坚持积极防御、统筹维护和塑造国家安全的安全意图。在推动形成全面开放新格局的新时代，边境安全在总体国家安全格局中的地位越来越重要，边境安全的综合安全特点决定了没有边境安全，就无法保证总体国家安全。实施边境治理和维护边境安全，首先要弄清楚国家安全概念包括什么、不包括什么的大问题。只有弄清楚《宪法》规定的“国家安全”到底包括哪些内容，把应当包括在国家安全体系之中的安全要素，统统纳入国家安全体系的范畴之中，才能使国家安全体系概念达到总体国家安全观要求的总体性。国家安全法律概念也是国家安全法学体系的核心概念，它科学与否、合理与否、正当与否，直接衡量着国家安全自主法学知识体系的水准。2004年出版的《国家安全学》，把国家安全定义为“国家处于没有危险的客观状态，也就是国家既没有外部的威胁和侵害又没有内部的混乱和疾患的客观状态”。严格地说，这个关于国家安全的定义是不完整和不太准确的，因为它只涉及到国家安全的特有属性，并没有涉及到国家安全的基本内容抑或构成要素，即没有说明国家安全有什么内容，应当包括哪些方面的安全要素。2015年7月实施的《国家安全法》第二条规定：“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”《国家安全法》先列举了一部分重大利益方面的安全，然后再用“其他重大利益”的安全，来指涉其他没有明确提到的其他方面重大利益的安全。这就明确地把“国家非重大利益的安全”，排除在国家安全内容或构成要素之外，表明“国家非重大利益的安全”不是国家安全必须包括的内容，不是国家安全的有机组成部分。《国家安全法》的这条法律规定，既界定了国家安全的主要内容，又揭示国家安全特有属性的定义，可以说是实施边境治理和维护边境安全的根本遵循。依据《国家安全法》的定义，可以合理地推导出如下结论：国家安全包括国家重大利益的安全，但是国家安全不包括国家非重大利益的安全。尽管如此，基于我国法律实践的“国家安全”的概念定义创新，当下和未来有必要把它置于范式变迁和应然谱系的知识脉络内进行考察和定位。即通过探究国家安全立法背景、法律制定者意图进行目的性解释，赋予“国家安全”概念全面综合和富有张力的法学界定，重塑“国家安全”法律概念的法益谱系。

（三）把边境地区整体发展纳入中国式现代化战略全局

边境安全的综合安全特点决定了没有边境安全就不存在总体国家安全。为确保边境安全就必须居安思危、未雨绸缪，加快推进边境安全治理体系与治理能力现代化。安全环境是一种动态的平衡状态，不可能是一劳永逸永恒不变的，需要不断地加以营造、维护和管控才行。边境地区边民的就业、医疗、教育、社保、住房、收入等民生问题，始终是保证边境安全稳定的基础。一旦出现民生凋敝、边民生计困难，势必造成边境安全稳定的隐患。保障和改善边民的民生水平、赢得边民民心，始终是边境安全治理最基础、最有效的举措。习近平在中央政治局第十八次集体学习时强调，推进中国式现代化，边疆地区一个都不能少。要完整准确全面贯彻新发展理念，支持边境地区依托自身条件禀赋，在融入新发展格局、融入全国统一大市场中实现自身高质量发展。在第五次中央民族工作会议上，习近平强调要“以铸牢中华民族共同体意识为新时代党的民族工作的主线”“铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的‘纲’，所有工作都要向此聚焦。”我国现行《宪法》规定了“铸牢中华民族共同体意识”的丰富内涵，为“铸牢中华民族共同体意识”提供了法治保障。这里的“铸牢”二字，说明构筑中华民族共有精神家园、牢固建立中华民族共同体，是不可撼动的《宪法》立场和《宪法》意志，表明汇聚强大的中华民族精神合力的价值取向。“中华民族”是“全国各民族”的总称，《宪法》用“中华民族”这个概念来表述，比过去用“族群”“民族”概念来表达更为精准和科学。《宪法》“序言”记载了56个民族从“多元”走向“一体”的艰辛历程，展示了各族人民共同书写中华民族悠久历史和灿烂文化的绚丽篇章。各民族共同培育伟大的民族精神和不屈不挠的顽强意志，构筑中华民族共有精神家园，最终形成休戚与共的命运共同体，为中华民族屹立于世界民族之林奠定了坚实基础。习近平在全国民族团结进步表彰大会上强调，中华民族是有着五千多年文明史的伟大民族，各民族血脉相融，是中华民族共同体形成和发展的历史根基；各民族信念相同，是中华民族缔造统一的多民族国家的内生动力；各民族文化相通，是中华民族铸就多元一体文明格局的文化基因。当下我国正在进行的全面深化改革、推进中国式现代化，是实现新时代新征程“党的中心任务”的迫切需要，也是催生“民族团结进步促进法”的本质所在。我国民族地区实现现代化的紧迫性与中东部地区比较起来，显得更加紧迫、更加重要、任务也更加艰巨，未来必须站在人与自然和谐共生的战略高度谋划发展，加快推进少数民族和民族地区治理现代化和法治化，这是实现中国式现代化和中华民族伟大复兴的必然选择。民族地区各级党委和政府，一定要把“铸牢中华民族共同体意识”当作头等大事来抓，着力推动中华民族成为具有高度凝聚力和向心力的命运共同体。

三、边疆治理为边境治理现代化积淀丰富的历史经验

（一）“华夷一家”的边境治理塑造了多元一体的国家形象

边境地区是构建中国国家形象的重要区域。历史上边境地区大规模的人口迁徙和民族流动，对于塑造中华民族“多元一体”形象具有决定性的作用。自先秦至清代，中原政府主动采取移民实边、屯垦戍边等治理措施，促使边境地区逐步走向社会均质化发展。尤其是“华夷一家”的中华民族共同体意识，成为清朝处理民族关系的基本准则，增强了中华民族的凝聚力，进一步巩固了多民族国家的统一，对中国国家形象的塑造具有极为重要的价值和意义。边境地区是古代大规模移民的重要区域，在不同的历史时期、不同区域形成屯戍移民、双向对流移民、游牧南下与农耕北上等多种形式的移民浪潮，推动了边境地区各民族之间的交往交流交融，最终促使中华民族多元一体格局的形成。边境地区又是多种民族、多元文化的汇集之地，以秦始皇为代表的历代中原王朝，实施“车同轨、书同文”政策，采取推广儒学传播等措施，推动边疆多民族对中原王朝的文化认同和“大一统”国家的形成，使得古代中国呈现出兼容并包、吐故纳新的国家形象。在“大一统”理念的引领下，中原王朝始终重视对多民族“文化同一”和“家国认同”理念的培养，中原的书写格式、科举制度等得以推行到边疆地区。边疆地区不同民族的社会生活、价值追求，始终对标中国传统文化，最终实现了边疆地区的文化一统。边境地区大规模的空间治理活动，既是边疆地域整合的重要环节，也是促进边疆多区域族源认同的主要措施，尤其是通过五服制、军府制、羁縻府州以及“改土归流”、行省制等制度载体，推动边境地区逐渐内地化，为边境多民族对中原王朝的空间认同，并最终融入中华民族共同体提供了制度保障。可以说中国历史上的边境治理经验，正是从空间、民族、文化等多个层面展现中国深厚的历史积淀，成为中国国家形象逐步完善的重要动力机制。

习近平在不同的重要场合强调要注重塑造中国的国家形象。中国自古就是疆域辽阔的国家，建设稳边治边的国家重大工程，是中国历代王朝国家边境治理的重要行动策略。为保障边疆地区的长期稳固和有序发展，历代中央政权都强调发挥重大工程建设在边疆治理中的积极作用，既注重加强重大军事防御工程建设，也着力推进一系列惠民利民的发展型重大工程。各王朝政权在广泛修建边墙、屯堡、哨卡等防御性工程的同时，王朝国家也不断加大对驿道、运河的建设力度，不仅修筑古苗疆走廊、可渡关、唐蕃古道等连接内陆与边疆的驿道，还建成灵渠等水利工程，极大促进了边疆和腹地的信息流通、物资交换与文化交流，对加强边境地区管辖和治理、促进中原王朝对边境地区的整合发挥了关键作用。边境地区的安全稳固和有序发展，是当今世界各国治理尤其是大国治理的重要内容。长期以来，边境地区由于毗邻周边国家和远离核心腹地的区位特性，使得边境地区成为我国发展水平滞后的典型空间和安全风险的集中承压空间。党的十八大以来，党中央立足边境地区相对滞后的发展水平和严峻的安全态势，要求加快边境治理的总体布局和政策谋划，补齐边境发展和安全短板，加快重大工程建设成为党和政府提升边境治理效能的关键战略举措。我国新时代边境治理的主要任务是“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”，要求统筹边境地区的发展和安全两大板块。推动发展和增进安全是我国当下边境治理的两大基础性目标，发展有利于增强边境地区风险治理能力，安全有利于塑造中国和平发展的国家形象。

（二）“边县共治”是实现边境治理目标的制度载体

边境县是国家在边境地区设置的县级行政区域。早在20世纪40年代，著名的民族学家、社会学家费孝通就在《基层行政的僵化》等论著中，提出中国传统社会结构“双轨制”的看法，认为中央派遣的官员到知县为止，县以下没有任何行政单位，县以上是“中央集权”，县以下是“乡村自治”。这就是我国历经几千年封建社会，始终遵从“皇权不下县”古训的制度。自秦置郡县以降，天高皇帝远，农村维持乡村自治，地主与自耕农纳税、贫雇农交租。这种治理制度之所以能够延续几千年，根本原因就在于统治层次简单、冗员少，运行成本低。其实“皇权不下县”也不是铁板一块，县以下的基层也没有实现“自治”，而是严格依照朝廷的指令运行的。朝廷的法律、政令统统都是“下县”的，譬如，《岳麓书院藏秦简（伍）》简201—202，记载了秦代“各乡啬夫、令史、里即为读令”，意思是县、乡、里三级部门，都要在指定的地点宣读法令。朝廷不但要求所有农桑政策“下县”，而且规定维护乡村稳定的政策也要“下县”，如朝廷赈济灾民的诏令必须“下县”。据《后汉书》记载，汉和帝、安帝时期，朝廷数次下诏赈济灾民，这些诏令确实广泛下达到了乡里社会。东汉中期临湘县自上而下形成了“县廷—部—亭部”的社会治安体系，显示中央诏令在基层社会的权威地位不容动摇，体现在郡县乡里制度下，国家与社会治理“要在中央”的特点。在我国县级行政建制中，边境县是一种较为独特的县域单元，它与内地县抑或其他边疆县相比较，既有行政建制的共性又有疆域的差异性，对于“边境县如何治理”这个重要而又现实的问题仍在探索中。边境县置身于国家疆域之最边缘，既有作为“县”的行政区域属性和特征，又具有独具一格的边境属性。从治理客体看，边界、界标、边境通道、边境禁区、边民、跨界民族，以及当下的跨境务工、跨境交往、边境生产作业等，形成了边境县治理实践中特有的领域。通常所说的“以县治边”和“边县共治”，就是以县域为基本行政单元来划分和治理边境的。

“边县共治”是实现边境治理现代化的根本路径。边境县一般毗邻国界边缘，置身于边境并直面他国。边境县的地理区位和基本状况决定了实现有效治理，要比其他县域行政单元更为困难。当下边境县属地统合治理存在的主要困境，表现为跨境事务多头管理与协同难、边境基层政权基础性权力偏弱、边境基层社会的流动性与复杂性对属地常规治理带来挑战。在习近平“治国必治边”理论的指引下，尤其是在党的十九届四中全会提出“社会治理共同体”之后，边境治理共同体正在由初级形态走向高级形态。其中，最突出的表现就是形成了边境县治理及其发展的系统认知，边境县疆域治理遵循“大国”治理的逻辑，以实现对国家治理和国家发展战略的及时回应。在现行地方制度中，“县”具有特殊的定位和治理意义。边境县在边境治理中的基础性地位，是由其自身的性质和特点决定的。作为一种具有自身独特内涵的县域治理类型，边境县治理是“边境治理”和“县域治理”的复合体。相应地“以县治边”与“因边治县”，就构成了边境县治理的二重结构：即前者强调其县域治理内涵，后者强调其边境治理内涵。边境治理以县域为基本空间单位，最终要通过县域治理来落实、实现和完成；而县域治理则是以边境为外部条件，是在边境场域中展开的。随着近年来边境治理事务的发展和推进，“边县共治”成为新形势下边境县治理的现实逻辑，“边县共治”是实现边境治理目标的制度载体。县域经济是边境地区实现中国式现代化的重要支撑。边境地区县域经济发展呈现出区域发展不协调的时空差异、城乡发展不均衡的多维度差异、老少边穷地区县域经济快速增长、经济区域一体化发展以及跨区域开放合作等特征。与此同时，县域经济也面临着收缩型县城和空心化乡村并存、培育县域经济增长新兴引擎同优化传统动能难以相互兼顾等诸多困境。党的二十届三中全会决定强调，要“壮大县域富民产业”“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”，进一步明确了以产业发展带动县域经济高质量发展的新思路。站在新时代新征程的新起点上，各级地方党委和政府需要厘清制约边境地区高质量发展的现实困境，重新审视县域经济高质量发展的方向和进路，为县域经济高质量发展和特色发展提供行动方案。

（三）持续增强边境安全治理与秩序管控能力建设

边境是边疆地区的前沿抑或前哨阵地。在我国长达2.2万多公里的陆地边境线上，国家共设置了99个陆地边境口岸。这里以笔者承担并主持的中央政法委、广西自治区政法委和自治区社科规划办的研究课题，多次带队赴广西边境地区、云南边境地区实地调研，完成的《广西边境地区秩序管控问题调研报告》为例展开论证。在先秦时期，西南边境的疆域面积比较狭小，仅有“滇”和“夜郎”两个占地面积小、人口数量少的早期奴隶制国家。当汉朝与蜀汉统治集团入驻云南后，“西南夷”便成为中国历史上最早出现的西南边疆。广西在两汉时期，尚未列入西南边疆的范围。直到进入宋王朝之后，中央朝廷为加强对邕州岭南西部的统治，遂把广西从整体上纳入西南边疆的范畴。西南边疆民族地区涵盖西藏、云南、广西三省区实行民族自治及以少数民族聚居或杂居人口为主的54个县级行政区域。这些区域的自然环境与其他边境地区不同，但都存在着安全风险的国际国内传递、扩散、交织、转化等问题，使得西南边境民族地区呈现出民族性、宗教性、边防性、涉外性及发展滞后性、脆弱性的特点。其安全风险主要来源于“四非”（即非法入境、非法居留、非法就业、非法婚姻）、“四贩”（即贩私、贩毒品、贩军火、贩卖人口）、民族矛盾、宗教挑唆、病毒输入、跨境赌博、恐怖活动、生物入侵以及政治渗透、边界争议等问题。这些问题在森林茂密的边境山区普遍存在，往往产生或触发当地抢劫、盗窃、诈骗、吸毒、卖淫、贪污挪用、疾病传染、械斗凶杀、暴力攻击、武装冲突、分裂独立等安全风险。冷战后中国东盟话语主要以经济互利合作为基础，以建立“中国－东盟自贸区”为合作模式，推动中国与东盟关系的良性发展。随着中国全面深入开展改革开放，中国东盟的话语由“睦邻伙伴”朝着建立“战略伙伴”方向演进。广西有1600公里大陆海岸线，占全国的8.9%，仅中越陆地边境广西段，全长就达696.125公里（实际距离1020公里）。防城港、崇左、百色3个地级市和东兴、防城、宁明、凭祥、龙州、大新、靖西、那坡8个县（市），边境人口为672.74万人，居住有汉、壮、瑶、京等12个世居民族。在整个广西18个国家一类口岸中，边境地区就有龙州、凭祥、友谊关、水口、龙邦和平孟6个一类口岸，另有爱店等6个二类口岸，25个边贸点，240条边境通道，1036块界碑。在广西边境地区形成面向国内国际开放合作新格局的同时，也暴露出广西边境地区秩序管控和基础设施严重不足的问题：一是边境口岸建设与管理跟不上发展需要，二是边境地区边民互市贸易软硬件设施陈旧，三是边境地区非法人口流动数量高居不下，四是边境地区恐怖威胁、邪教活动始终难以消停，五是边境地区毒品犯罪态势十分严峻。国家安全治理是国家治理的重要领域，边境地区是国家疆域中最容易受到境外不安全因素威胁和渗透的区域。要想提升边境地区国家安全治理整体效能，就必须首先从补民生制度体系的短板、强弱项开始。民心安全是最根本的安全系数，它是“木桶原理”中的关键短板。习近平指出，要坚持以改革开放增动力、添活力，坚持在发展中保障和改善民生，不断改善边境地区居民的生产生活条件，加快补齐基础设施和基本公共服务体系的短板。

边境安全治理在整个边疆治理中处于重中之重的地位。广西壮族自治区是一个多民族聚居的边疆省份，有8个边境县（市、区）与越南3个省17个县毗邻。近年来广西加强口岸建设，推动龙邦、硕龙—里板口岸升格为国际性口岸，加快凭祥铁路口岸、友谊关、东兴口岸北仑河二桥等公路口岸基础设施建设，不断改善边境口岸通关条件。边境口岸在边境治理中具有无与伦比的特殊功能，边境口岸是一种典型的由国家主权和职能明确的边疆空间类型，它使得边境这一空间类型从宽泛的边境空间中分离出来，国家权力机关在边境口岸地带，设立专业化、系统化的垂直管理职能机构。因此，边境属地政府也就承载了重要的边境治理职能。由于这些陆地边境口岸区位的特殊性，使之既成为中国与周边国家进行全方位交流合作的便捷通道，又成为周边国家了解中国式现代化建设成果的重要窗口。陆地边境口岸的现代化建设实践，以铸牢中华民族共同体意识为主线，致力于加强边境地区的文化产业、文化产品和精神家园建设，充分体现了中国式现代化的重要特征。中国陆地边境口岸所在省区的现代化，不仅有利于陆地边境口岸发挥守护国门的作用，而且可以为建立周边国家命运共同体奠定基础。边境地方政府安全治理能力是国家安全治理能力的重要内涵，是国家安全治理能力在边境地区的直接体现和反映，边境安全治理的绩效决定着陆地边疆安全治理的绩效，陆地边疆安全治理的核心在于边境安全治理。中国与周边国家通过边境口岸进行的贸易，也是实现中国式现代化不可替代的组成部分。未来需要进一步促进中国陆地边境口岸贸易现代化，用现代化的手段与方式促进贸易可持续发展，如数字服务贸易、流通现代化驱动贸易竞争力、产业链贸易模式现代化。

边民安全是边境地区安全和总体国家安全的基石和归宿。“建城治边”是中国古代边疆治理的重要方略，构建具有防御堡垒作用的庇护体系，是边疆城镇形成的一个重要动因。自秦汉伊始，王朝统治者在西域边塞运用迁民设郡的治理策略，主动抵御外敌对中原地区的威胁。长期以来，王朝国家为开疆拓土并强化对边疆地区的辖制，在边疆地区建立了大量以军事功能为主的边疆城镇。这些城镇在发挥其安全防卫功能的同时，也逐渐成为边境贸易和对外交流的区域中心。王朝国家治理者为了更好地达成边疆治理目标，不仅注重在边疆地区布局多个城镇，而且强化不同城镇之间的功能耦合和集成。如在西汉时期，中央政府为保障丝绸之路沿线安全固防和商业贸易畅通，逐渐注重对西域地区的“楼兰—米兰”城镇圈建设。随着城镇功能的不断拓展和完善，城镇逐渐屹立于边境经济、政治、社会和文化的中心位置，成为边民经济、政治和精神生活的中心地带。边境城镇既是国家治理的重要客体，又是边疆地区必须开发和依托的重要空间场域。边境城镇是国家疆域的边缘区域，是国家阻断域外人流、物流、信息流的屏障空间，又是开展对外交流合作、展示国家形象、增强国家辐射力以及保障国家安全的拱卫空间。就广西边境城镇而言，面对党中央和国务院对广西边境安全与治理工作寄予的深切厚望，尤其是面对总体国家安全面临的新形势与新任务，广西边境城镇的党政军民，必须增强边境安全与治理的忧患意识、大局意识、责任意识和使命意识，准确把握习近平讲的“边境地区安全治理与秩序管控”工作的重点，为广大的边民营造一个安居乐业和幸福美好的生产生活环境，为全国人民提供一个国泰民安、安全祥和的良好局面。

边民在边境治理中的地位越来越受到重视。边民本质上属于国家根据边境治理需要划分出来的一种社会身份，是边境治理的客体，也是参与边境治理的主体，边民无法脱离边境治理体系而独立存在。可以毫不夸张地说，居住在西南边境地区的边民，每一个农户就是边境安全的一个固定的哨所，每一个边民就是一个流动的哨兵。围绕边民而制订和实施的政策就是边民政策，边民政策以边民为实施对象，是整个边境治理体系中不可或缺的重要组成部分，关涉到边境治理目标的实现。边民政策大体可分为两种类型：一是专项型政策，即各级政府以边民为对象而专门出台的政策；二是涉及型政策，即一般性政策中涉及边民和边民问题的内容。人们认识边民政策通常遵循一种“问题导向”逻辑，习惯于从具体问题切入，去寻找并研究相应政策，最终落脚到边民问题的解决上。在既有的针对性认知模式下，人们围绕边民政策展开的描述、解释、评价，容易出现顾此失彼甚至以偏概全的弊端。其根本原因不是边民政策研究不充分，而是缺少一个系统性的认知框架。党的二十大报告提出边境治理共同体概念，要求建立“发展壮大群防群治力量，营造见义勇为社会氛围，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。” 只有在这个“共同体”范畴里，才能准确界定边境治理共同体的内涵。无论是“实然”层面还是“应然”层面，都能够为认知边民政策提供一个有效框架，推动“针对性认知”升级为“整体性认知”。在缺少整体性分析框架的情况下，通常只能对边民政策形成短期、局部的认知，难以形成长期、完整的认知。而“针对性认知”模式对于边民政策的创新、调整、完善，起到了不可或缺的重要作用，与此相配套的各类政策，自然也就成为整体政策的组成部分。协调各项政策间的潜在张力，促进不同政策形成合力，是推动边民政策整体发展的关键举措。只有始终不渝地加强军民结合、群防群治的管控能力建设，才能打牢边境安全的群众基础和人民防线。

四、新时代边境治理现代化实践创新的重要举措

（一）“合力治边”是边境治理现代化的重要方略

边境安全治理需要集合、整合、统合各个方面的力量形成雄厚的综合实力。 边境治理现代化既要高度统一于国家治理现代化的目标，又要关照边境区域特殊需要和局部治理目标，它是一个政体所应对的人类事务的复杂性不断增加的进程。“合力治边”能否取得预期的成效，受到目标共识、多元利益平衡诸方面因素的影响，必须克服不利于合力治边的各种阻力，实现公共权力范畴和非公共权力范畴的优势互补。合力治边是一种区别于以往基于行政等级秩序垂直管理模式的边境治理新模式，它提倡政府、社会和市场多方力量协同共治。在国家推进治理体系和治理能力现代化的背景下，加快边境治理体系和治理能力现代化建设，已成为新时代推进边境安全治理的决定性因素。“治边方略体系”是边疆治理过程中持续稳定使用的方法和策略的总称。“合力治边方略”在边境安全治理进程中的有效实施，具有价值认同的统一性、资源调动的广泛性、策略运用的灵活性、治理效能的综合性等特征。有利于筑牢边境安全治理现代化的物质基础，推进边境安全治理的科学化和民主化，促进边境安全治理的系统化和协同化，尤其是有利于降低边境安全治理中的风险性程度，达到降低边境安全治理中信息成本和时间成本的目的。任何风险都具有客观性和主观属性，风险作为一种客观存在的实体，一方面具有客观的不确定性，有其发生发展的必然性和过程，是可以预测、认识和防控的。另一方面风险作为社会产物是集体建构物，是一种心理认知结果，特别是现代风险以人为风险为主，是人类意志、决策和行动的后果，具有高度的复杂性、突发性和不确定性，往往又是不可感知和难以控制的。西南边境风险呈现出民族性、宗教性、边防性、涉外性及发展滞后性、脆弱性的特点，这些特殊因素交错叠加、相互作用，共同构成边境地区安全风险环境，影响着风险的生发演变方向、性质、规模和程度以及风险的防控化解。边境治理一般以国家公共权力作保障，在国家政治制度框架下发挥权力的管控和引导作用，以实现对边境地区安全稳定的“硬治理”。所以，边境治理在国家整个治理活动中，在客观上具有地方治理无法企及的独特功能，发挥了国家治理的基础性作用。边境治理还具有跨区域性的特点，跨域治理是陆地边境安全治理的一种新模式。既涵盖地方治理、区域治理，也嵌入国家治理和跨国际治理，甚至是全球治理的一部分。打破了狭隘行政区划界限的硬约束，使得原本属于地方政府管理的公共事务，变成“跨域式治理”的跨域性公共事务,有利于形成共同解决区域性问题的有效治理新模式。进入新时代之后，在边境防控和边境安全治理的进程中，“合力治边”方略逐演变成为一种“党建戍边、政府固边、军队安边、警察稳边、全民守边‘五位一体’的党政军警民合力治边”的运作模式和实施机制。

把边民守土护边作为边境安全治理的常态化任务。边民是生活在临近国家边界的常住居民，他们在护边养边、巡边卫边、兴边睦邻等方面具有特定的地域优势，必须维护国家赋予边民的基本权益以及守土固疆的特殊权益，增强边民对国家意志的感知和承接能力。国家领土主权安全是一切守土护边组织和社会力量最根本的任务，边疆安全和民生安危需要通过保家卫国军人、边境组织和全体边民守土护边来共同实现。我国真正把“守土护边上升到国家决策和战略高度，是从2017年10月习近平给西藏隆子县玉麦乡卓嘎、央宗姐妹的回信之后才开始的”。习近平在回信中肯定了“放牧守边是职责”的说法，鼓励和号召更多的边民“守护神圣国土、建设幸福家园”。党的十九届四中全会做出“加强边疆治理，推进兴边富民”“健全党政军警民合力强边固防工作机制的重大决断”，彰显了执政党对边境地区守土护边治理的高度重视。边境地区是国家安全极为重要的缓冲区，也是边疆安全不可逾越的第一道防线，必须通过边境地区的守土护边工作，切实把威胁国民生命安全与身体健康的境外风险，阻止在边境地区的边境线之外。边境县级政府是陆地边疆治理的直接责任主体，担负着加快当地经济社会发展、维护稳定、守土固边以及防范和应对突发安全风险的职责和任务。守土固边意识包含着国界意识、国民意识、国土意识、国门意识、国防意识等内容，它一方面饱含着边疆各民族对共同归属于伟大祖国和中华民族的真挚情感，另一方面直接呈现为各族人民在日常生产生活中守边巡边、守土固边的责任行动。边境县级政府的治理能力亟待提升，需要上级政府在财政转移支付等方面加大政策扶持和支持力度。譬如，在帕米尔高原漫长的边境线上，边民自觉地履行守土护边的神圣职责和义务，基本形成了“村村是堡垒、家家是哨所、人人是哨兵、处处有防范的边疆安全防范态势”。由于边境地区独有的边缘性和前沿性特征，一方面决定了边境地区维护国家文化安全前沿战略地位的重要性，另一方面又决定了国家文化在整个边疆地区相对薄弱的现实状态。边境安全建设的一个重要标志就是国家认同，认同结构本身包含着边境居民对国家归属感的认同，这种认同源自于他们对中华民族优秀传统文化的心理感受与历史记忆，体现为他们对中国特色社会主义价值体系的自觉接受，文化软实力建设同样是边境安全治理的常态化任务。边境地区社会治理中的文化软实力建设，必须遵循与边境治理体系相适应的价值体系的指导。文化软实力建设是边境地区社会治理的一块稳固基石，边境文化的治理功能与国家文化的安全功能，日益成为边境地区社会治理突出的核心问题。

（二）构建边境地区新型网络犯罪的预防体系

互联网已成为边境地区最重要、最便捷的信息传播途径。边境是一个蕴含着诸多对立统一关系的集合体，在边境地区内部及其与中原、内地的社会文化整合中，中华文明的突出特性由此更加彰显。边境地区是中华文明发展演进的重要空间载体，边境族群是中华文明的重要创造主体，边境文化发挥了重要的、不可替代的作用。边境文化是中华文明的有机组成部分，在全面推进中国式现代化的进程中，要传承好弘扬好边境优秀传统文化，传承中华文明的“五个突出特性”，塑造能够为推进中国式现代化贡献文化力量的边境优秀传统文化新形态。在当下的互联网信息化时代，国家与国家、人与社会、人与人之间，已经不再是遥不可及的远距离关系，已经变成了“键对键”的零距离关系。网络文化触角直接延伸到了边境地区的每一个角落，没有边境地区的网络文化安全，就没有国家整体网络安全和总体国家安。由网络文化引发的某些“民族议题”，通过短信、微信、微博等互联网平台进行发酵和传播，往往在一个很短的时间内引起整个社会的关注乃至恐慌，前些年个别民族地区就曾经发生过这样的网络舆情事件。谁重视并掌握了互联网的网络文化，谁就能够把握和赢得互联网时代的主动权。因而边境地区各级政府推进网络执法理政、网络办公，运用网络文化来创新社会治理方式，全面推进边境地区网络安全治理进程，保障边境地区人民安居乐业、社会安定有序，已成为提高边境地区社会治理能力和治理体系现代化水平的重要途径。边境地区政府官员通过网络文化了解民意、体察民情、关心农民疾苦，是新时代民族地区领导干部提高公共服务水平、密切与人民群众联系的一项基本功。边境地区执法司法人员运用网络这个大众传媒，向社会公众普及法律知识、推动全民守法，教会人民群众善于运用法律来捍卫和维护自身的合法权益，利用互联网曝光各类违法犯罪行为，有益于预防新型网络犯罪行为的发生，依法规范社会行为、增强民众的法治信仰。

构建新型网络舆情是边境地区网络安全的头等大事。人们通常所说的新型网络舆情，就是指人们通过互联网传播的方式，发表自己对民族问题中某些热点、焦点问题的观点和看法，它是社会舆论在新时代的一种突出的表现形式。网络舆情是社会舆论最突出、最集中的表现形式，一般都具有草根性和真实性的特点，是不同群体各自利益诉求的网络表达方式，把握好了能够为政府科学决策、制定公共服务政策提供重要现实依据。良好的社会舆论是引导和塑造网民集体记忆和国家认同的重要途径，对形成稳固的中华民族共同体意识具有重要价值。然而前些年也出现某些片面的网络民族主义、极端网络民族主义，通过网络无原则地发泄对社会的不满情绪，一遇机会就企图组织威胁社会稳定的群体性行为。必须旗帜鲜明义正词严地指出，无论是片面的网络民族主义、还是极端网络民族主义，都是有害于社会主义意识形态话语权构建的，在任何地方、任何时候、任何领域都是不能容许的。习近平在党的十九大报告中强调，在互联网时代，各级领导要提高“用网治网”的能力和水平，“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”。网络文化安全牵一发而动全身，必须依法加强对边境地区网络空间的治理，充分发挥法治规范在边境网络文化建设中的引领和规范作用。法治思维是边境网络空间法治化的思想基础，必须依法明确网络空间的红线、网络文化传播行为的底线、网络违法违规的高压线，为边境地区执法机关提供“管网”“治网”的法律保障，构建充满活力、治理有序的网络空间。筑牢边境网络文化安全意识形态阵地，是边境网络建设的核心任务之一，把新时代爱国主义与网络民族主义有机结合起来，发挥好、运用好网络新媒体传播平台的作用，始终坚持以“和谐”为目标，以“人民利益”为中心，以“法治”为根本，以“爱国主义”为导向，巩固和拓展社会主义意识形态的话语权。

（三）着力推进边境治理体系和治理能力现代化

国家全面深化改革开放、高质量发展，对边境地区发展和安全提出了更新更高要求。城镇化是边境现代化的关键抓手和重要牵引，激发和释放边境地区在国家发展全局中的战略性支撑功能，内在要求发挥边境城镇更好维护安全稳定、汇聚区域内生发展资源、促进对外开放和区域协调发展等重要功能。现代边境治理的基本目标，就是要确保边防稳固、国家统一和民族团结。在新时代新征程的历史条件下，铸牢中华民族共同体意识已成为边境治理的关键目标和价值引领。中华民族共同体意识是更高面向的守望相助，各族人民在边境治理过程中凝聚守望相助理念，可以为巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系创造良好的社会条件，有效抵御和化解边疆社会涉民族、涉宗教因素的内外风险隐患，避免分离倾向与隔阂心态，为建设祖国安全稳定屏障打造坚实的社会基础。面对变乱交织、动荡变革的国际环境，边境地区应当坚持共商、共建、共享原则，以全球安全倡议为引领，构建同周边国家的安全共同体。边境地区既是边民世代居住生活的家园，也是国家总体安全的战略前沿，众多因素决定了边境地区是构建人类命运共同体的先行先试区。“家”与“国”凝为一体实现“家国同构”，使得“强边”和“护家”两者在目的、过程和结果上具有同一性，这也正是习近平给边民回信中强调的“做神圣国土的守护者、幸福家园的建设者”的深刻内涵。

边境地区是中华民族共同体建构在领土空间建设中的产物。我国古代治边实践奠定了中华民族共同体的实体基础，习近平在全国民族团结进步表彰大会上指出，“中华民族铸就多元一体文明格局”“各民族共同开拓了祖国的辽阔疆域，共同缔造了统一的多民族国家，共同书写了辉煌的中国历史”。中国古代边境治理，通过征战、羁縻、和亲、屯垦、移民、互市、办学等政策措施，推进中央核心区和边疆边缘区的一体化进程，推动中华民族成为认同度更高、凝聚力更强的命运共同体。1949年中华人民共和国的成立，标志着中华民族实现了由“民族实体”到“政治实体”的转变。新中国实施有效的边境治理，铸牢了中华民族共同体意识，有利于提升边境治理的整体绩效。新时代的边境治理要通过铸牢中华民族共同体意识，巩固各族人民的思想政治基础，促使各民族结成休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的命运共同体。尤其要抓好稳定、发展、生态、强边的核心目标，以准确把握铸牢中华民族共同体意识为着力点，提升生态优先意识和强化守土固边意识，实现新时代边境治理和铸牢中华民族共同体意识的交汇交融。